Андрей Гордеев / Ведомости
Расходы бюджета на инновационные институты развития (ИР) в 2006–2020 гг. превысили 965 млрд руб., подсчитали «Ведомости» по данным Росказначейства. Еще 270 млрд руб. им направят в ближайшие три года, следует из проекта бюджета. Но мотором развития эти структуры так и не стали – уровень инноваций в последние годы даже снизился. Например, доля инновационной продукции остается на уровне 10-летней давности – 6%, хотя должна была составить по итогам 2020 г. 25%. Невысокую эффективность этих институтов признают и в правительстве, поэтому их решено реформировать – одни будут укрупнены, другие ликвидированы. В ближайшее время утвердят дорожные карты этой реформы, и тогда преобразования пойдут полным ходом. Но будут ли при этом устранены главные препятствия модернизации?
Все еще не инновационная Россия
В 2011 г. правительство приняло Стратегию инновационного развития до 2020 г. Большинство целевых показателей программы не достигнуты, а некоторые даже не разработаны, следует из данных Росстата, который следил за их исполнением.
47-ые в мире по инновациям
По уровню научно-исследовательской активности Россия на 8 месте в мире с 81 579 научными публикациями в 2018 г. (в Китае — 0,53 млн). По Индексу инноваций Россия находится на 47 месте среди 131 страны мира.
Например, затраты на НИОКР в прошлом году планировались на уровне 3% ВВП, но по факту за девять месяцев 2020 г. они выросли всего до 1,16%. Доля инновационно активных предприятий в 2019 г. упала до 9,1% (за 2020 г. еще нет данных), доля инновационной продукции тоже поставила антирекорд – 5,1% (в промышленности – 6,1%). Тотальную зависимость от импорта технологий также преодолеть не удалось.
«Ставку сделали на подсмотренные на Западе венчур, стартапы, IPO на бирже и т. д., но с нашим неразвитым финансовым рынком это не получилось. Реализовался худший сценарий стратегии, при котором роста не происходит», – констатирует директор Института менеджмента инноваций Высшей школы бизнеса ВШЭ Дан Медовников.
По некоторым показателям Россия откатилась на уровень середины нулевых годов. В то время государство как раз взялось активно создавать ИР, призванные стать локомотивами модернизации, и вливать в них деньги.
Зачем создавались институты развития
После 1990-х усилился запрос на активную роль государства в экономике. Этому способствовал рост цен на энергоносители – появились деньги на новые масштабные проекты. Был учтен и мировой опыт, из которого следовало, что именно государство, как правило, играет ключевую роль в модернизации. Чтобы запустить ее, решили задействовать институты развития.
«Они достаточно гибкие в принятии решений и работают в сферах, где высокие риски и сильны экстерналии – косвенные внешние эффекты. В эти сферы не идет бизнес, поэтому должно идти государство или институты развития, – рассуждает Юрий Симачев, директор Центра исследований структурной политики ВШЭ и бывший замглавы Российского научного фонда. – Например, это поддержка старта бизнеса, эффект от которой возникает, когда компания становится средней или крупной. Другой классический пример экстерналии – инфраструктура: выигрывают те, кто потом ею пользуется». Создание ИР обосновывалось необходимостью структурной перестройки экономики. Важна была поддержка отечественных компаний на мировых рынках и становление собственных сильных игроков.
Обычно экономисты делят институты развития на несколько групп: инновационные, финансовые, отраслевые, социальные, региональные. Это могут быть агенты правительства, госкорпорации, фонды, банки. На федеральном уровне таких институтов в стране сейчас около 40, в регионах еще 200, отмечало Минэкономразвития.
Первые подобные структуры появились еще в середине 1990-х, но бум начался в 2007 г., когда были созданы крупные госкорпорации – «Роснано», Внешэкономбанк (ВЭБ.РФ) и др. Позже к ним добавились десятки новых структур, создававшихся под конкретные направления. «Эти направления дробились на все более мелкие. Система складывалась и начинала функционировать довольно хаотично», – отмечает президент Торгово-промышленной палаты РФ (ТПП) Сергей Катырин. «Инновационная система должна быть сбалансированной: отдельные части – вписываться в целое. Но единого плана не было. Мы спорадически заимствовали институты за рубежом, причем под конкретных персон, и при этом игнорировали свои успешные технокомпании среднего звена», – говорит Медовников.
Активное создание институтов развития пришлось на время президентства Дмитрия Медведева /Сколково
Организация институтов с самого начала вызывала критику. Требования к их прозрачности установлены не были, что не позволило объективно оценивать работу институтов, отмечается в докладе Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина России. Для ИР создали особое правовое поле и вывели из-под полноценного контроля не только со стороны общества, но даже государства. Многие ИР получили право участвовать в проектах за рубежом, что, уверен депутат Госдумы Николай Коломейцев, «создало возможности для вывода капитала из России». Хотя некоторые топ-менеджеры ИР привлекались по уголовным делам, полноценные механизмы ответственности руководства за слабые результаты деятельности ИР не предусмотрели, сетует Коломейцев.
Особый правовой статус и низкая прозрачность институтов развития на фоне их мощного госфинансирования стали почвой для неэффективного расходования средств.
Сколько вложили
С 2006 г., момента начала активного образования институтов развития, им из федерального бюджета выделили 3,6 трлн руб. В частности, инновационные ИР («Сколково», «Роснано» и др.) получили 965 млрд руб., ВЭБ.РФ и другие банки – 2,1 трлн руб., региональные и прочие ИР – еще 560 млрд руб. В 2020 г. объем финансирования был запланирован на рекордном уровне – 750 млрд руб. Это почти 0,7% ВВП, или 3,8% всех расходов федерального бюджета. В 2021–2023 гг. в институты развития планируют направить еще не менее 655 млрд руб.
Среди инновационных ИР больше всего средств бюджета за последние 15 лет получили «Сколково» (около 170 млрд руб.), Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ, 159 млрд руб.) и «Роснано» (130 млрд руб.). В 2020 г. больше всего бюджетных денег было направлено в Фонд развития промышленности (ФРП, 43 млрд руб.).
Помимо прямого финансирования из бюджета ИР были также доступны другие варианты поддержки. Например, в 2020 г. правительство приняло меры по покрытию долга ВЭБа на сумму 350 млрд руб. после сделки по покупке у ЦБ РФ 50% акций Сбербанка. «Роснано» государство предоставило поддержку в виде гарантий по кредитам и займам на 239 млрд руб. с 2010 г. При создании инновационного центра «Сколково» власти помогли ему с землей и инфраструктурой, а резидентам центра предоставили особый правовой режим, льготы по налогу на прибыль и НДС, компенсацию таможенных пошлин. Кроме того, государство оказывало поддержку ИР, передавая им активы. Совокупная величина активов всех ИР к началу 2020 г. превысила 11 трлн руб.
За что критикуют
«У нас очень много денег. Их просто вот совсем много… Значит [всем] вторую премию», — выступал Анатолий Чубайс на скандальной корпоративной вечеринке Роснано в 2016 году под одобрительные выкрики, смех и аплодисменты участников.
В докладах Счетной палаты с анализом деятельности ИР меньше энтузиазма. Ведомство указывает на ряд типичных для них примеров неэффективного и нецелевого расходования средств.
■ Размещение денег на депозитах. Институты развития часто использовали выделяемые средства именно таким – самым простым и безопасным – способом. Претензии по этому поводу были, в частности, к «Роснано». На принятое в 2009 г. решение о возврате «Роснано» в бюджет половины имущественного взноса в 130 млрд руб., выделенного двумя годами ранее, повлияли не только финансовые проблемы в связи с кризисом, но и невысокие темпы инвестирования полученных денег корпорацией – большая их часть была размещена как раз на депозитах. Аналогичные претензии высказывались ранее к «Сколково», Российской венчурной компании (РВК), а также Фонду защиты прав дольщиков, Корпорации развития Северного Кавказа, Особым экономическим зонам и другим институтам. То есть проблема типична для многих структур.
Формально прямого ущерба государству размещение ИР средств на депозитах не наносит. Однако в этом случае они расходуются неэффективно: когда деньги лежат без дела, это противоречит самой природе институтов развития и не запускает мультипликативный экономический эффект, отмечают аудиторы.
Этому, впрочем, есть специфические российские причины, среди которых эксперты сферы инноваций выделяют две: недостаток перспективных в рыночных условиях проектов с высоким качеством команд, а также значительное бюрократическое давление и риски преследования (в том числе уголовного) руководителей ИР за неудачные инвестиции. В таких условиях менеджерам проще и безопаснее разместить деньги на депозитах, чем ставить на кон репутацию и свободу, принимая решение об инвестициях в рискованные проекты.
■ Экспорт денег вместо импорта технологий. Показательный в этом смысле пример – проект «Роснано», связанный с гибкими экранами. В России запланировали строительство завода по их производству, чем обосновывалась необходимость инвестиций в английскую компанию Plastic Logic для заимствования у нее соответствующих технологий. К 2010 г. эта компания была близка к банкротству, но на помощь пришла «Роснано», выделив $240 млн. Однако серийное производство дисплеев за 10 лет наладить так и не удалось. Выручка российского ООО «Пластик лоджик», единственным участником которого является «Роснано», в 2019 г. составляла только 99 000 руб., убытки – 2,2 млрд руб.
Председатель правления «Роснано» Анатолий Чубайс и CEO компании Plastic Logic Индро Мукерджи демонстрируют электронный учебник с гибким экраном /Роснано
В 2014 г. налоговые органы проверяли и инвестиции «Роснано» в компанию с Британских Виргинских островов Sherigo Resources, через нее планировалось наладить производство поликристаллического кремния (ПКК). «Роснано» вложила в проект более 12,4 млрд руб., однако он закончился неудачей, и в 2013 г. было принято решение его закрыть. В качестве причины такого решения в «Роснано» назвали падение спроса на ПКК.
■ Необоснованно высокие оклады топ-менеджеров. Доходы руководителей и менеджмента ИР часто выглядят завышенными. Среди институтов развития, по которым «Ведомости» смогли найти соответствующую информацию, больше всего получал глава Дом.РФ Александр Плутник: 255 млн руб. за 2019 г. Глава «Роснано» Анатолий Чубайс последний раз публиковал декларацию о доходах в 2014 г. Тогда он заработал 207 млн руб., однако на доходы по его основному месту работы пришлось только 13,6 млн руб. в год, да и те Чубайс направил на благотворительность. По поводу дохода топ-менеджера в 2020 г. Lenta.ru называла 150 млн руб., отмечая также, что расходы на содержание обслуживающего аппарата (массажист, водитель, повар, несколько советников) достигли 55 млн.
Если рассматривать среднюю зарплату по центральным офисам институтов развития, то среди инновационных ИР лидером по этому показателю в 2019 г. были «Роснано» (642 000 руб./мес. после налогов при численности сотрудников 206 чел.), Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ, 513 000 руб./мес., 184 чел.) и «Сколково» (413 000 руб./мес., 380 чел.), а среди всех 36 изученных ИР – Дом.РФ (800 000 руб./мес.) и ВЭБ.РФ (720 000 руб./мес.). В «аутсайдерах», то есть с наименьшими расходами на администрирование – РФФИ (135 000 руб.) и региональные ИР. Средняя по всем ИР зарплата после вычета налогов составляла в 2019 г. 288 000 руб. в месяц.